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2021年第六期UP论坛“加强城市更新规划编制及实施管理”成功举办

2022-01-12      来源:中国国土空间规划公众号     
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  2021年12月29日上午,由同济大学建筑与城市规划学院主办、中国自然资源学会、中国土地学会、《城市规划学刊》杂志和《城乡规划》杂志共同协办的2021年第六期UP论坛“加强城市更新规划编制及实施管理”成功举办。论坛邀请了深圳大学张宇星、同济大学周俭和北京市、广州市、成都市、福州市、昆山市、铜陵市6市自然资源主管部门负责同志,围绕国土空间规划背景下的城市更新规划编制及实施管理进行了深入的交流和探讨,国土空间规划局副局长李枫出席并作论坛总结。
  会议发言精彩纷呈,由国匠城提供技术支持的同步网络直播反响热烈,全国5.4万多名个人观众在线收看了直播,并有近500家机构集体报名在线观看了论坛。参会人员包括相关领域专家、各地自然资源主管部门和相关研究机构,规划行业学会、协会,以及规划编制单位人员等。
  会议由同济大学建筑与城市规划学院副院长、上海同济城市规划设计研究院副院长张尚武教授主持。张尚武指出,城市更新是城市发展的一个必然阶段,相比过去40年城市大规模的开发建设,现在规划管理建设模式逐步转向更加注重内涵式的发展,重视品质的提升,这样一种注重品质提升的城市更新方式,正成为我们城市发展面对的一个新趋势。城市更新对城市发展而言是一个永恒的主题,其面对的是“要在城市上建设城市”,所以城市更新会变成一个更加复杂的过程。在当前的国土空间规划工作中,如何加强城市更新规划编制及实施管理,是一个非常重要的课题。
  1、深圳沙井古墟新生
  报告人:深圳大学建筑与城市规划学院研究员 张宇星
  沙井古墟的最核心资产是空间遗产。空间遗产不是传统意义上所认知和定义的颗粒化、物质性的文物遗产,而是从建筑师、规划师和艺术家的视角,去发现和识别出来的具有真实遗产细节以及三维现场体验的完整空间遗产场景。我们通过局部微更新、城市策展,以及可持续设计等方法来对空间遗产的整体场景进行增强,这是遗产价值新生的一种新路径。沙井古墟新生是以“针灸式”的轻介入、微改造、可还原、可持续的方式对遗产所进行的活化与保护。在进入到遗产地区的时候,我们始终抱着敬畏之心。有一个观念非常重要:空间遗产本身就是最美的。所以我们不希望去设计炫酷的打卡点,其实,设计看得见遗产风景的地点,也许比设计漂亮景观更重要。通过局部微更新和介入式城市策展,沙井古墟新生把污染河流、荒废戏台、建筑废墟、集市遗址、空置老屋等重新恢复成有活力的公共空间,让在地文化遗产逐渐开始恢复。
  沙井古墟新生可以归纳为一种 “存量新生模型”,其基础是深圳市在城市更新方面所进行的尝试和探索,即将城市更新和历史遗产的保护活化相结合,在严格遵循城市总体规划、紫线保护规划、法定图则的基础上,依据《深圳经济特区城市更新条例》,鼓励城市更新实施主体参与文物、历史风貌区、历史建筑的保护、修缮和活化利用,并按规定给予适当的容积率转移或者奖励。这种空权的转移和流动,最终效果是打通增量式更新和存量式微更新这两种价值链,增量空间在更新获得利益之后,空间资本反过来也可以回哺到对存量空间的保护、修缮、活化和运营之中,从而形成多赢的双向循环。上述探索创新可以称之为“复合更新模型”,实际上是将空间存量、空间增量和空间流量整合起来,形成完整的价值闭环。
  我们认为,中国当下的城市更新应该是一种广义城市更新,而不仅仅是传统意义上狭义的拆旧建新。城市更新本质上是对城市模型的重新选择。我们期望全面反思过去几十年以来所形成的城市空间增长的路径依赖,面对当下问题,展望未来,通过实践探索寻找到具有中国特色的城市更新和城市发展之路。
  2、上海15分钟社区生活圈更新行动
  报告人:同济大学教授 周俭
  上海的15分钟生活圈,它不仅仅是传统的生活居住区。除了类似以前一样按照人口规模划分,然后分级配置的服务设施,还有游,还有业,有养有学,这个生活圈是个复合型的概念。15分钟生活圈的内涵,第一是从强调每个项目都是一个全过程的覆盖,每个项目都应有这么一个全链条全生命周期的过程。第二是强调局部项目和整体谋划的融合,强调一张规划的蓝图,在这个蓝图下根据需求,根据短板,根据导向安排时序,特别是要确定近期的更新项目。第三是强调全要素,在谋划当中,不仅仅考虑到某一方面的短板,或者某一方面的提升,而是从综合性、复合性的每一个方面来综合统筹考虑,所有的项目都把它打包成一个项目包,多专业、政府的各个部门和利益相关方共同参与,共同协同,在同一时间按照一张规划蓝图在这个项目里面完成,使空间品质得到保证和整体的提升。
  以曹杨新村的城市更新为例,首先是一张规划蓝图的形成过程,在共商社区需求方面,社区志愿者、社区居民代表以及通过党建中心和基层立法中心参与的普通居民,对曹杨新村现状问题提出了各种各样不同的需求。通过将调研成果、各种诉求和政府各个部门的更新计划汇总,列出了需求和短板图,摸排了低效用地和存量用地,发现价值。在寻找空间资源之后就是依托高校参与共同绘制社区蓝图,确立了人文·绿色·开放——美好生活的共享社区这一规划理念并优化空间结构,确定近期更新项目并把规划蓝图法定化。在规划蓝图形成后,要确定重点和导向,做强长板,补上短板,提升基础设施网络,精心设计,实施总规划师单位负责制,按空间单元形成实施项目包,并强调部门之间的协同,注重后期对更新成果的治理,包括低成本的可持续维护和安全风险管控。
  任何一个城市更新都不会没有价值,它的价值体现在很多方面,空间的、建筑的,文化的,我们一定要有一种价值导向,这个价值导向就是我们这个地方城市更新借助的资源,和这个地区今后发展的基础。
  3、国土空间规划体系下的北京城市更新工作实践
  报告人:北京市规划和自然资源委员会副主任 杨浚
  在国土空间规划体系构建方面。一是市级国土空间规划层面,北京总规最大的特点是减量约束,是以资源环境承载能力为底线约束,去倒逼发展方式的转变,实施人口规模、建设规模的管控。二是区级国土空间总体规划层面,分区规划最大的特点是多规合一,通过推动“多规合一”把各方的思想统一到深化落实总规战略发展目标上,统一到落实新发展理念的要求上。三是在详细规划层面,街区控规最大的特点是时空统筹、编管一体,进一步传导总体规划和分区规划的管控要求,为构建新发展格局提供高效的空间布局支撑保障。目前,北京已经形成一套从总体规划到分区规划再到控制性详细规划的国土空间规划传导体系,并且在每一个规划层级都探索构建了从规划编制到规划实施,再到监督保障的全周期闭环治理模式。
  在城市更新工作实践方面。城市更新是城市进入存量阶段实施规划的主要方式和重要手段,北京将城市更新规划定位在国土空间规划体系中的详细规划范畴,结合减量背景和存量实际特点,明确了以规划街区为基本单元、以存量建筑为主体的城市更新工作思路,实现了从集聚资源求增长向疏解功能谋发展的重大转变。北京坚持规划对城市更新工作的战略引领和刚性管控作用,系统构建了城市更新工作体系:一是明确更新目标体系,从功能性更新和社会性更新两条主线出发,提出6方面更新目标与10条更新策略。二是建立更新空间体系,条块结合,聚焦近期重点更新街区,区分六类主导功能,对接城市更新行动计划。三是探索更新方法体系,以回天地区街区控规为样板,形成体检评估找问题、多元协商问需求、整体策划配政策、制定计划推行动“四步走”“八清单”的工作模式。四是强化更新组织体系,依托基层社区治理,搭建多元协商平台形成合力。五是构建更新动力体系,深入制定“1+N+X”系列政策,释放政策红利。六是完善更新保障体系,加强政策保障、机制保障、服务保障和动态保障,滚动集成更新任务和项目,变一次性工作为长期动态跟踪推进。
  城市更新规划是国土空间规划体系的重要组成,统筹土地、规划、经济等各方面内容,已经成为重要的空间政策,是北京减量背景下城市更新的重要推动力;统筹空间维度的刚性和时间维度的弹性,在街区层面策划形成更新项目的规划综合实施方案,是开展城市更新各类活动的重要依据;统筹城市生命体有机更新过程中日常形成的数据,即时纳入国土空间规划“一张图”系统,是实现城市全周期管理、推动城市数字化治理的重要基础。
  4、新时期以国土空间规划统筹引领高质量城市更新——广州的探索和实践
  报告人:广州市规划和自然资源局副局长 邓堪强
  新时期,广州城市更新落实国土空间规划的底线管控要求,严格保护永久基本农田、严守文化保护底线,从加强生态环境保护、推进科学绿化、防止大拆大建等多方面落实最新政策要求,稳步有序推进高质量城市更新,助力广州承担国家中心城市的责任,助推粤港澳大湾区的建设,打造传统优秀文化与现代文明交相辉映的国际化大都市。
  在城市更新规划编制及实施管理实践方面,广州以国土空间规划统筹引领高质量城市更新。广州市建立了总体规划定目标、定重点,专项规划建路径、建机制,详细规划控指标、定功能的城市更新规划管控传导机制,将城市更新纳入国土空间规划“一张图”系统,城市更新涉及的国土空间规划事权统一由自然资源部门行使,保障全市规划“一盘棋”。在城市更新中,强调历史文化、古树名木保护与风貌管控,严格落实保护优先,保护规划未经批准,不得审批城市更新单元详细规划等方案;强化地质安全防治导引,提升区域应对洪涝风险能力;研究如何推进可持续发展,促进城市通风降温。通过城市更新,推进区域的重大基础设施建设,补齐交通基础设施的短板;高标准配建公共服务设施,编制了涵盖教育、医疗、文化、体育、养老等方面的公共服务设施综合布点规划;推进生态修复,还绿于民。广州正在编制城市更新专项规划,在全市范围内系统研究、分区引导、分类施策,划分三片、七类城市更新区域,提出差异化的城市更新策略、项目正负面清单,“留改拆”并举分期分批推进城市更新。在详细规划层面,城市更新单元是国土空间详细规划单元的一种类型,城市更新单元详细规划是城市更新项目规划许可、改造实施的法定依据,不得以专项规划、建设规划、片区策划方案、项目实施方案、城市设计等非法定规划方式提出的规划用地属性、功能布局、建设总量、容积率等规划指标倒逼详细规划调整。在规划决策管理机制方面,广州充分发挥市城市规划委员会的独立客观和公平公正,不以优化、简化审批流程、提高审批效率等为理由将市城市规划委员会与其他任何会议合并或套开;广泛听取专家和公众意见,推进共同缔造规划工作坊的创新工作方式,构建共建共治共享社会治理格局。在实施管理方面,广州通过规划全生命周期管理,形成规划“编制-管理-实施”闭环,发现实施过程中存在的问题,提出工作建议供政策修订及提高规划编制水平参考。广州采用“微改造”的绣花功夫,打造了北京路、TIT纺织服装创意园、城安围船厂、羊城同创汇等典型更新项目。
  在健全城市更新政策体系方面,基于广东省“三旧”改造政策,广州进一步完善顶层设计,明确城市更新总体要求和重点任务,出台了城市更新单元详细规划编审报批、土地整合、文化保护、产业配置、设施配套、交通评估、城市降温等一系列工作指引,推进《广州市城市更新条例》立法工作。
  广州将进一步构建一套广州市低效用地的评价标准,建立广州的低效用地数据库,依托国土空间规划“一张图”系统搭建广州城市更新信息化的管理平台,加快编制新一轮城市更新专项规划,不断完善规划编制及实施管理,深化城市更新高质量发展。
  5、构建国土空间更新规划体系,推动成都公园城市高质量发展
  报告人:成都市规划和自然资源局副局长 兰正秋
  成都的城市更新专项规划分了三个层级:一个是依据国土空间总体规划编制了城市更新规划;二是依据城市更新规划,编制了区(市)县城市更新的专项规划和三年行动计划;第三个层级是划定更新对象相对集中的片区作为更新单元,由区(市)县编制更新单元实施规划。这三个专项规划严格纳入到了国土空间规划体系中。
  城市更新规划形成一个目标指向,五个治理理念转变、六大更新策略、四项工作重点的总体思路,是以“中优区域”为城市更新的重点,建设两地区,构建五类47项指标体系,推动城市高质量发展。城市更新规划提出了四提升、两完善的更新总体策略,重点明确了老旧居住区、低效工业仓储区、低效商业区和其它更新区。
  根据城市更新规划,每一个区要编制城市更新专项规划和三年行动计划,再在这个基础上划定更新单元,研究这个片区如何统筹规划,统筹谋划,统筹设计,以及包括经济测算、资金平衡等一系列工作。如果不以规模范围适度的更新单元来进行研究和规划,范围太大了则很难组织实施,范围太小则难以平衡。所以,要重视更新单元的划定,对每一个更新单元要按照“无策划不规划、无规划不设计、无设计不实施”原则来进行规划设计,对每一个片区开展总体策划、系统规划、精准设计和控规落实。同时,我们专门制定了一个单元实施规划的编制指引和报审指引,规范城市更新单元实施规划管理。
  6、效率和品质协调的福州市城市更新实践经验——以晋安东城区为例
  报告人:福州市自然资源和规划局局长 吴建青
  城市更新是城市发展的永恒主题,新时期城市更新要深入贯彻落实以人民为中心的发展理念,以增进民生福祉为目标,实施分区分类渐进式的更新。
  福州市坚持规划引领,通过建立“国土空间总体规划——详细规划——专项规划”的框架体系,引导编制城市更新专项规划,细化更新单元的实施计划和实施方案,指导城市更新各项工作,全流程、全要素、全体系来推进规划、建设和管理。城市更新需要各方在“高度协同,达成共识”的前提下进行协同管理,这个共识就是在国土空间规划的体系内,落实规划的增量、存量,并建立保障机制,即构建建设用地监管平台、阳光规划系统。阳光规划系统是覆盖全省的,国土空间规划的基础数据和成果都将录入系统,同时把可公开内容对公众开放。通过开门编规划、加强公众参与,征求规划编制成果的意见,有效提升规划编制的质量、可操作性。
  以晋安东部片区为例。晋安东部片区是福州老城区,片区内城中村密集、基础设施滞后、安全隐患较多,发展基础较为薄弱。在推进该片区城市更新过程中,我们统筹考虑时序安排,坚持安置房、公共设施优先落位,完善住房保障与社区生活圈建设;以三创园建设和产业转型升级为抓手,推动用地增效;通过开展晋安生态公园水系治理,包括海绵城市改造在内的一系列措施,成功打造了晋安东部片区公共休闲空间核心区,完善城市功能,提升门户形象,快速集聚人气。
  同时,以精细化治理落实城市更新“最后一公里”。属地政府在更新建设过程中建立了管家式的服务机制,街巷长、楼栋长、网络员、智慧社区、智慧商圈和智慧政务等服务持续跟进,让老百姓在这里有了更多的安全感,幸福感和获得感。
  接下来,我们将更加关注城市效率和城市品质的同步提升,更加关注城市颜值和城市活力的同步提高,更加关注城市空间与城市治理的同步优化,通过城市更新推动城市更高质量发展。
  7、昆山产业更新规划研究和实践探索
  报告人:昆山市自然资源和规划局局长 李铭
  昆山是一个以制造业为主、工业用地面积超20万亩的城市。近年来,面对工业用地整体布局零散、产出效益不高的发展现状,将探索重点聚集到了产业用地更新上,以法定规划作为支撑,进行了一系列探索实践。产业更新主要包括四个导向:一是维持工业产出对苏州贡献率不降低;二是坚持减量发展、提质增效,将规划工业用地占建设用地的比重从36%降到30%左右,为未来城市发展预留一定的空间;三是维持工业对昆山的经济总量的贡献值在50%左右,减量的同时确保空间效益增值;四是引导产业向优势地区集聚发展,逐步优化产业空间布局。
  在确定产业用地更新导向后,我们重点推进了以下工作:一是划定工业和生产性研发用地保障线,将工业用地分为产业基地-产业社区-工业区块,形成三级管控体系,引导产业向线内集聚。对保障线内工业,制定工业区改造升级相关政策,以空间载体的转型创新,带动产业提质增效。对保障线外工业,明确腾退、更新方向,按位置、规划用途和改造等内容实施差别化的“零增地”改造管控举措。二是制定出台科创产业用地系列政策和办法,划定科创产业用地选址准入一张图,在确保工业制造业发展空间的同时,又为科创产业发展预留空间。三是选取典型试点,分类探索多种工业用地更新模式。以中心城区北部约10.65平方公里的传统工业区为试点,构建工业区评估体系,分类提出典型乡镇工业区的更新建议;以低效工业用地、农林空间、市政基础设施交杂区域为试点,通过存量用地盘活,引入生态循环模式,探索半城半乡、工业零散区域的更新模式。四是开展工业邻里中心规划研究,梳理各类工业配套设施现状布局,明确建设标准。以处于工业集中区内、轨道交通站点附近、现状为公交停保场的洪湖路工业邻里中心为例,在做更新设计时,提出了工业邻里中心+公交场站(包括停保、办公、首末站等)+租赁住房等多元功能复合的构想,旨在提升土地利用效率的同时,进一步完善工业区配套,改善区域空间品质。
  总体而言,昆山市的城市更新始终坚持以法定规划为支撑,以国土空间规划为纲领,在目前三线管控的基础上,纳入工业和生产性研发用地保障线,形成四线管控,进一步夯实工业发展基础。在控规层面,进一步促进产业提质增效,在容积率等方面进行探索研究。在村庄规划层面,一是积极腾退零散低效的村级工业,作为拆除复垦的潜力区域;二是更新用于一二三产的融合发展。
  8、创新规划引领,助力城市更新——铜陵市探索城市更新的一体化规划实践
  报告人:铜陵市自然资源和规划局局长,二级巡视员 张和成
  铜陵是典型的资源型城市。我们经历过很长时间的先生产、后生活的发展历程。长期以来,铜陵面临着艰巨的转型发展任务。
  规划制定一定要坚持问题导向和目标导向。我们坚持这两个导向来思考规划要干什么。这两个导向也一定程度地回答了规划怎么干的问题,因为规划技术路线的起点往往是问题和目标。规划体系其实是一个开放的体系,因为我们面临的规划任务实际上是开放的。所以我觉得我们不仅要厘清在规划体系下如何定义一项规划,更重要的是要认清这样的规划到底需不需要、管不管用。
  在问题导向下,我们围绕缓解道路交通拥堵、改善区域生态环境、加强历史文化传承、补足城市功能短板等方面,开展了一系列的规划编制工作。这些规划的制定和实施使我市在治理“城市病”和提升城市品质方面取得了一定成效。
  在城市更新规划工作中,首先要解决两个问题:一个是认识问题,一个是方法问题。在认识上,要看到在当前自然资源紧约束、城市发展由外延式向内涵式转变的大背景下,城市更新已经成为城市建设和发展的主导方式之一,城市更新的重要性更加凸显;另一方面,从铜陵市的情况看,也面临着城市历史欠账仍未还清、人民群众对美好生活的需求不断提升的双重压力,存量空间的更新任务仍然很重。在方法上,开展城市更新规划工作,需要对存量空间进行全域、全要素、系统化的思考,以国土空间规划体检评估发现问题、以城市更新规划引领问题治理的工作思路,提出一体化的规划解决方案。近年来,我们基于部门职责,开展了以一个专项评估、三个层面的更新相关规划编制和一个制度保障体系构建为内容的、“1+3+1”的一体化规划制定和实施工作。
  国土空间规划的编制,既要在目标导向下实行上位规划对下位规划约束性要求的传导,也要在问题导向下实行空间规划体检评估发现问题对相关规划的传递,从而形成“双传”机制。在城市更新规划工作中,我们坚持以国土空间规划城市体检评估为基础,立足六大维度,突出问题导向,构建了包含33项基本指标+79项推荐指标在内的评估指标体系,对城市发展的六个方面的问题进行把脉问诊,充分了解城市健康状况,精准提出治理“科目”,为各区域高效实施更新行动提供指引。
  论坛的最后,自然资源部国土空间规划局副局长李枫总结指出,实施城市更新行动是党的十九届五中全会作出的重大决策部署,城市发展正在由外延扩张式向内涵提升式转变,城市更新作为以存量用地盘活和空间结构优化为支撑的城市发展和治理方式,是国土空间规划管理的重点领域。各地应在国土空间规划体系中统筹考虑城市更新工作,充分发挥“多规合一”的国土空间规划体系对城市更新的系统治理、综合治理和源头治理作用,引导城市走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展新路。

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