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回归规划要义 面向技术赋能 ——《国土空间规划技术标准体系建设三年行动计划》解析

2022-02-17      来源:中国自然资源报     作者:吴志强
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  日前,自然资源部、国家标准化管理委员会联合印发《国土空间规划技术标准体系建设三年行动计划(2021~2023年)》(以下简称《行动计划》)。大到国家运行发展,小到规划学科自身发展,《行动计划》的发布都具有深远的意义。
  首先,这是党中央精神的贯彻落实。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》将“技术标准体系”作为国土空间规划体系四个子体系之一,提出“由自然资源部会同相关部门负责构建统一的国土空间规划技术标准体系”。2021年10月,中共中央、国务院印发《国家标准化发展纲要》,再次明确要求“制定统一的国土空间规划技术标准”。
  其次,通过对西方国家规划体系尤其是技术标准方面的通盘梳理发现,保障“技术的文明”即标准是迈向国家高效、现代化治理乃至在全球化竞争中取得一席之地的关键点之一。
  再次,学理与实践是国土空间规划学科不可或缺的两个方面。标准规范了学科教育与人才培养的骨架,这是规划学科得以可持续发展的基石。在国土空间规划编制工作深入进行的同时,标准的发布可化解其间的不明晰与困惑,逐渐从单一的经验主义与行政导向,转向用科学的证据支撑规划。
  《行动计划》对国土空间规划体系从融合生态文明、回归规划要义、面向技术赋能三个方面做出了回应。
  其一是融合生态文明。生态文明是国家推动绿色低碳循环发展所需,也是人民日益增长的、对优美生态环境的需求。然而,生态文明的思想方法现阶段在规划理论建构与实践中,还没有完全导入。尽管我们解决了多规标准的合一,但规划标准在实际操作中还没有达到真正好用,没有完成真正的转型。
  因此,《行动计划》将直接涉及底线安全、环境保护等公共利益的技术要求尤其是将可持续性(社会性、经济性与生态性的统一)放到了最高的位置上。这里想特别强调的是,“文明”不仅是文字化的表达,也是一种国家治理纵向与横向融合的过程。纵向上国家把握关键与头部事项,同时赋予地方在标准制定上充分的、灵活的空间,以应对发展的不确定性;横向上整合各方资源,相互配合配套。
  其二是回归规划要义。《行动计划》不只是内容的整合,而是在核心骨架下的融合;不仅仅只是“形”的糅合,而是“神”的凝聚。我国的规划体系过去存在诸多问题,规划类型繁杂而分立并行,各空间类规划的数据基础、技术标准、编制内容、审批流程等均相对独立并且内容重叠、空间嵌套,与管制要求相差甚远。
  针对这些问题,《行动计划》先是按照“多规合一”精神和“连续、稳定、转换、创新”原则,对现行60余项空间类规划标准进行梳理,其中涉及土地规划15项、城乡规划46项、海洋规划4项,其中国家标准40项;再以空间“域”的变化与规划核心要义作为关键统领进行安排:遵循国土空间规划体系“五级三类”基本构架,空间层级上从国家、省、市、县和乡镇,落到社区和村庄,工作流程兼顾规划编制、审批、实施、监督和预警评估、调整等全过程,标准的类型囊括基础通用、编制审批、实施监督、信息技术四大方面。由此构建了一个具备灵活接口以提供强大生长性与参照性的新标准体系。我们相信,只要聚焦这些核心内容,让所有的规划都基于规划的要义进行工作,就可以快速命中要害,而不是浮于表象、规避内核。
  其三是面向技术赋能。我国国土空间规划标准体系的发育是喜忧参半的。“忧”来自全球气候变化与国际形势仍旧复杂,未来的不确定逐渐增加,使得规划领域中潜在问题不断增多。“喜”来自我们站在了广泛的世界体系建立经验的基础之上,兼收并蓄汲取充足的养分;同时,当下人工智能与大数据发展为解决那些过去用传统方法难以解决的问题提供了可能。我们能在世界体系中实现卓越吗?这充满挑战,但我们有信心。
  《行动计划》意识到在数字经济时代,国土空间规划也要运用数理逻辑提升对国土空间感知、管控、决策等方面的治理能力,因此在国土空间规划技术标准体系中单独设立了信息技术类标准,对数据库、平台和规划各管理环节数字化提出了全新的要求,通过行政与技术的融合,理顺规划编制与规划实施的技术逻辑和相关要求,确保规划能够落地实施,为规划“编审督”一体化提供统一标尺。
  最后,需要特别强调“行动”的重要性。方案做完了,我们的工作才刚刚开始。建设空间规划技术标准体系是一个长期的过程。新技术的诞生、新的规划需求,不断带来新挑战。因此,我们一直在行动。在《行动计划》中,我们对于建设目标、内容与时序的安排与资源保障做了充足的考虑。我相信,技术标准体系的建设会有持续的发展,并且在全球竞争、国家治理与学科发展事务中发挥长久的作用。
  (作者系中国工程院院士)

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